En matière de contentieux administratif du droit des étrangers et de l’asile, plusieurs autorités administratives et juridictionnelles sont compétentes pour adopter des actes décisionnels susceptibles de créer des droits ou de produire des effets juridiques. En France, le préfet constitue l’une des principales autorités administratives compétentes en matière de droit des étrangers. En vertu de l’article R. 431-20 du CESEDA, il est compétent pour délivrer les titres de séjour aux étrangers résidant dans son département. Il peut également, en qualité d’autorité administrative compétente, prononcer une obligation de quitter le territoire français dans les hypothèses prévues à l’article L. 611-1 du CESEDA. Quant au ministre de l’Intérieur, ce dernier reste aussi légitime (en tant que premier policier du pays) pour adopter des actes décisionnels d’expulsion, sous réserve des articles L. 631-1 à L. 631-3 du CESEDA.  Dans cet article juridique, nous nous intéresserons à la pertinence du juge européen (Cour européenne des droits de l’Homme et Cour Justice de l’Union européenne) sur le contentieux administratif du droit des étrangers.

I – Le rôle du juge européen en contentieux administratif du droit des étrangers

A – La Convention européenne des droits de l’Homme : Un texte d’application favorable aux étrangers

Le juge européen joue un rôle essentiel dans le contentieux administratif du droit des étrangers car il encadre le pouvoir des Etats en matière d’entrée, de séjour et d’éloignement des étrangers et impose le respect des droits fondamentaux.

D’abord, la Cour européenne des droits de l’Homme exerce une influence majeure. La Convention européenne des droits de l’Homme s’applique à toute personne relevant de la juridiction d’un Etat partie, indépendamment de sa nationalité et de la régularité de son séjour. Les étrangers peuvent donc invoquer les droits garantis par la Convention devant les juridictions nationales puis, sous certaines conditions, devant la Cour européenne des droits de l’Homme.

La Cour européenne reconnaît néanmoins aux Etats une importante marge d’appréciation. Elle rappelle que les Etats disposent, en principe, du droit de contrôler l’entrée des étrangers sur leur territoire et peuvent également décider des conditions de leur séjour et de leur éloignement. Ainsi, le droit européen ne supprime pas la souveraineté des Etats en matière migratoire.

Cependant, cette souveraineté est limitée par les droits fondamentaux garantis par la Convention. La Cour a ainsi développé une jurisprudence particulièrement protectrice à l’égard des étrangers, notamment, grâce à la « protection par ricochet ». Les décisions administratives de refus de séjour ou d’éloignement sont très fréquemment contrôlées au regard de l’article 3 de la Convention, qui interdit les traitements inhumains ou dégradants, et de l’article 8, qui protège la vie privée et familiale. Ces dispositions sont désormais systématiquement invoquées dans le contentieux des étrangers.
Cette protection peut notamment empêcher l’éloignement d’un étranger lorsque celui-ci risquerait de subir des traitements contraires à l’article 3. La Cour européenne a également étendu cette protection à certaines situations concernant les étrangers gravement malades lorsque leur éloignement les exposerait, faute de soins adéquats dans le pays de destination, à une dégradation grave, rapide et irréversible de leur état de santé ou à une réduction significative de leur espérance de vie.

Les protocoles additionnels à la Convention renforcent également les garanties des étrangers. Le protocole n° 4 protège notamment la liberté de circulation des étrangers se trouvant régulièrement sur le territoire et interdit absolument les expulsions collectives. Le protocole n° 7 prévoit, quant à lui, certaines garanties procédurales en cas d’expulsion individuelle d’un étranger résidant régulièrement sur le territoire.

Toutefois, la protection offerte par la Cour européenne connaît des limites. Il est certes véridique qu’elle protège les étrangers, mais, il faut également savoir qu’elle cherche à préserver les prérogatives des Etats en matière migratoire. Certains droits sont d’ailleurs considérés comme inapplicables au contentieux des étrangers, notamment, l’article 6 de la Convention relatif au droit à un procès équitable, la Cour estimant que le contentieux du droit des étrangers ne relève ni de la matière civile ni de la matière pénale.

B – La Cour de justice de l’Union européenne : Une jurisprudence protectrice du droit des étrangers

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) joue un rôle important dans la protection des étrangers en contrôlant la manière dont les Etats membres appliquent les normes européennes relatives à l’asile, au séjour, au regroupement familial, ou encore, à l’éloignement. Cette intervention est d’autant plus importante que le droit de l’Union européenne occupe désormais une place considérable en droit des étrangers : Il concerne notamment les visas, l’asile, les titres de séjour, la migration légale et les procédures d’éloignement.

Cette jurisprudence peut être qualifiée de protectrice car la CJUE limite notamment la liberté des Etats lorsqu’une mesure nationale porte une atteinte excessive aux droits des ressortissants étrangers. Cela apparaît clairement dans le contentieux de la directive « Retour » du 16 décembre 2008. Cette directive ayant donné lieu à une « jurisprudence abondante », parmi laquelle figurent les arrêts El Dridi du 28 avril 2011 et Achughbabian du 6 décembre 2011.

Dans l’arrêt Achughbabian, qui concernait directement la législation française, la CJUE a jugé que la directive « Retour » s’opposait à ce qu’un ressortissant d’un Etat tiers soit condamné à une peine d’emprisonnement pour son seul séjour irrégulier alors que la procédure de retour prévue par le droit de l’Union n’avait pas encore été menée à son terme. La Cour encadre ainsi le recours à la privation de liberté et oblige les Etats à respecter la procédure et les garanties prévues par le droit européen.

Cette protection apparaît, également, en matière de rétention administrative. La CJUE considère que la rétention d’un étranger constitue une ingérence grave dans le droit fondamental à la liberté, garanti par l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Pour cette raison, le pouvoir des autorités nationales de placer un étranger en rétention doit être strictement encadré et respecter notamment le principe de proportionnalité (en fonction par exemple de la personnalité de l’intéressée).

La CJUE adopte, également, une approche protectrice dans le domaine du regroupement familial (arrêt Chakroun du 4 mars 2010 à propos de la directive 2003/86 relative au regroupement familial). Dans cette décision, la Cour affirme que l’autorisation du regroupement familial constitue la règle générale et que les possibilités laissées aux Etats pour y apporter des restrictions doivent être interprétées strictement. La marge de manœuvre des Etats ne peut donc pas être utilisée d’une manière qui porterait atteinte à l’objectif de favoriser le regroupement familial.

La jurisprudence de la CJUE exerce enfin une influence directe sur le juge administratif français. Par le mécanisme du renvoi préjudiciel, les juridictions nationales peuvent demander à la Cour de Justice comment interpréter une disposition du droit de l’Union. L’interprétation donnée par la CJUE s’impose ensuite au juge national, qui doit contrôler la décision administrative au regard de cette interprétation. La CJUE participe donc à l’encadrement des décisions prises par les préfectures en matière de séjour, de rétention ou d’éloignement.

Ainsi, la jurisprudence de la CJUE peut être considérée comme protectrice des étrangers, car elle limite le pouvoir discrétionnaire des Etats et garantit l’effectivité des droits reconnus par le droit de l’Union. Il faut toutefois nuancer cette idée : La CJUE ne reconnaît pas un droit général des étrangers à entrer ou à séjourner dans l’Union. Elle veille surtout à ce que, lorsque les Etats exercent leurs compétences en matière migratoire, ils respectent les procédures, les principes de proportionnalité et les droits fondamentaux garantis par le droit de l’Union (d’où la critique de l’Europe par certains non-européistes).

II – L’existence de plusieurs autres acteurs publics nationaux aux côtés du juge européen

A – L’intervention préalable des juridictions administratives nationales : Tribunal administratif, Cour administrative d’appel et Conseil d’Etat

En matière de contentieux du droit des étrangers, le juge européen n’est pas le seul acteur public compétent. En effet, les juridictions administratives nationales occupent une place centrale dans le règlement des litiges opposant les étrangers à l’administration française. La plupart des décisions prises en matière de séjour, d’éloignement, ou encore, d’entrée sur le territoire constituent des actes administratifs. Leur contestation relève donc, en premier lieu, de la compétence du juge administratif français.

Le tribunal administratif constitue généralement le premier degré de juridiction. Il peut notamment être saisi afin de contester un refus de titre de séjour, une obligation de quitter le territoire français ou certaines mesures d’éloignement. Selon les cas, la décision rendue peut ensuite faire l’objet d’un appel devant la Cour administrative d’appel. Enfin, le Conseil d’Etat intervient principalement en qualité de juge de cassation afin de vérifier la correcte application du droit par les juridictions administratives inférieures.

Ces juridictions nationales jouent également un rôle essentiel dans l’application du droit européen. Le juge administratif français doit en effet contrôler la conformité des décisions de l’administration aussi bien au droit de l’Union européenne qu’à la Convention européenne des droits de l’Homme.

B – L’Office français de protection des réfugiés et apatrides : Un acteur administratif majeur du droit d’asile

Parmi les acteurs publics intervenant en droit des étrangers, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) occupe une place particulière en raison de son rôle central dans la protection internationale. Il ne s’agit pas d’une juridiction, mais, d’un établissement public de l’Etat  disposant de la personnalité civile ainsi que d’une autonomie financière et administrative.

L’importance de l’OFPRA tient d’abord à sa compétence pour examiner les demandes de protection internationale. Il lui appartient de déterminer si un demandeur peut se voir reconnaître la qualité de réfugié, bénéficier de la protection subsidiaire ou obtenir le statut d’apatride. Dans cette mission, l’Office applique plusieurs sources du droit international et européen, notamment, la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative aux apatrides ainsi que les règles européennes relatives à la protection internationale. L’OFPRA constitue ainsi l’une des principales autorités chargées de donner une application concrète aux garanties internationales offertes aux personnes qui ne peuvent obtenir la protection de leur Etat d’origine.

Son intervention ne prend toutefois pas fin avec la reconnaissance d’un statut. L’OFPRA exerce également une mission de protection juridique et administrative à l’égard des réfugiés, des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides. Historiquement, cette fonction a conduit l’Office à jouer le rôle de véritable « consulat des réfugiés », notamment, en établissant des documents d’état civil pour les personnes placées sous sa protection. Cette mission est particulièrement importante puisque ces personnes ne peuvent, en principe, se tourner vers les autorités de leur pays d’origine sans risquer de remettre en cause la protection dont elles bénéficient.

Enfin, l’OFPRA intervient également dans la procédure d’asile à la frontière. Elle a ainsi trois grandes missions : L’instruction des demandes de protection internationale, la protection juridique et administrative des personnes protégées et une mission de conseil dans le cadre de l’asile à la frontière. Dans cette dernière hypothèse, l’Office rend un avis au ministre de l’Intérieur sur le caractère manifestement fondé ou non d’une demande d’entrée sur le territoire présentée au titre de l’asile.

L’OFPRA est donc un acteur important du droit des étrangers, et plus particulièrement, du droit d’asile. Son existence montre que la protection des étrangers ne repose pas uniquement sur l’intervention du juge. Avant même qu’un éventuel contentieux ne soit engagé, une autorité administrative spécialisée est chargée d’examiner les situations individuelles, de reconnaître les différentes formes de protection et d’assurer leur mise en œuvre. L’OFPRA constitue ainsi un maillon essentiel entre l’administration, la protection internationale des étrangers et le contrôle ultérieur exercé par les juridictions.

Marc TEDGA (Juriste en droit public)

Est étudiant en Master 2 en Administration publique, parcours Gouvernance et Gestions publiques à l’IPAG de l’Université Paris-Nanterre (en cours d’obtention).  

Est étudiant en Master 2 en Droit public, parcours Services et Politiques Publics à l’UFR de Droit, Economie et Science politique de l’Université Rouen-Normandie (en cours d’obtention).

Est étudiant en Master 2 en Management public de l’Etat et des organisations publique à l’IPAG de l’Université de Poitiers (en cours d’obtention).

Dans le cadre de son triple cursus universitaire en Master 2, Marc TEDGA a choisi de développer une expertise approfondie dans trois domaines complexes du droit public : Le contentieux administratif de l’Etat, des collectivités territoriales et de l’Union européenne, le contentieux administratif relatif au droit des étrangers, ainsi que, le contentieux administratif de la responsabilité morale (ou pénale) des personnes publiques. A l’avenir, il ambitionne d’obtenir le grade de docteur en droit public. 

Pour toute proposition ou question relative à ce sujet, vous pouvez le contacter à l’adresse suivante : marc.tedga@yahoo.fr (réponse sous 24h).  

DOMAINES JURIDIQUES : Droit des étrangers et de l’asile ; droit de l’Union européenne ; droit de la Convention européenne des droits de l’Homme ; droit constitutionnel et des libertés fondamentales et droit de la sécurité intérieure.

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