Le fédéralisme comme nouveau pacte républicain pour la réconciliation nationale, la démocratie, la paix et le développement équilibré du territoire. Une contribution au débat national sur la réforme constitutionnelle et la refondation de l’Etat congolais.

La République du Congo traverse une crise institutionnelle, politique, économique et sociale profonde, dont l’une des manifestations les plus préoccupantes réside dans la concentration du pouvoir et la difficulté persistante à instaurer une véritable alternance démocratique. Depuis plusieurs décennies, le parcours politique de Denis Sassou Nguesso illustre les difficultés de consolidation des institutions démocratiques congolaises et l’amélioration des conditions d’existence des populations (sur notre photo, Denis Sassou-Nguesso salue son arrivée au pouvoir en octobre 1997 par un coup d’état militaire contre le président démocratiquement élu Pascal Lissouba. Ses miliciens et autres mercenaires ayant participé à cette sale opération sont derrière lui).

A la suite de la Conférence nationale souveraine, organisée de février à juin 1991, le Congo avait pourtant amorcé une transition démocratique porteuse d’espoir. L’élection présidentielle pluraliste de 1992 avait consacré l’alternance politique et marqué la fin du pouvoir de Denis Sassou Nguesso, après quatorze années à la tête de l’Etat.

Cette expérience avait fait naître l’espoir d’un nouvel ordre politique fondé sur la souveraineté populaire, le pluralisme politique, la séparation des pouvoirs et le respect des libertés fondamentales.

Mais, cette parenthèse démocratique fut brutalement interrompue par la guerre civile de 1997, à l’issue de laquelle Denis Sassou Nguesso est revenu au pouvoir. Depuis lors, les différentes échéances politiques et les modifications institutionnelles ont contribué à prolonger son maintien à la tête de l’Etat alors qu’il est, rigoureusement, incapable de gagner une élection présidente, totalement, transparente. Il lui serait même difficile d’arriver au deuxième tour. D’où sa volonté actuelle de tenter de contourner cette difficulté notable en évitant le suffrage populaire, universel.

En septembre 2015, alors que la Constitution du 20 janvier 2002 ne lui permettait plus de briguer un troisième mandat et que la limite d’âge constituait également un obstacle à sa candidature, un référendum constitutionnel avait été engagé.

L’adoption de la Constitution du 25 octobre 2015 a ainsi profondément modifié les conditions d’exercice du pouvoir présidentiel et permis de nouvelles candidatures en 2016, 2021 et 2026.

Aujourd’hui, la perspective d’une nouvelle réforme constitutionnelle soulève de légitimes interrogations.

Derrière les initiatives en faveur d’un dialogue national et de l’élaboration d’un nouveau projet constitutionnel, une question fondamentale doit être posée : Le Congo a-t-il besoin d’une nouvelle Constitution pour répondre aux aspirations de son peuple ou assiste-t-on à une nouvelle tentative de réorganisation institutionnelle susceptible de prolonger le pouvoir personnel de Denis Sassou-Nguesso ?

Une réforme constitutionnelle ne saurait être réduite à un instrument de conservation du pouvoir.

Elle doit répondre à une exigence supérieure : Restaurer la souveraineté populaire, garantir l’alternance démocratique et reconstruire des institutions capables de servir durablement l’intérêt général. Malheureusement, la réalité est autre : Sassou-Nguesso, lui, veut mourir au pouvoir pour ne pas avoir à répondre à de très nombreux crimes odieux qu’il aura commis pendant son long règne.

Pour un débat national libre, inclusif et sans exclusion

Peut-on véritablement parler de dialogue national lorsque les principales composantes de la société politique ne disposent pas des mêmes possibilités de participation ?

Peut-on organiser une consultation populaire crédible lorsque des responsables politiques sont privés de leurs libertés, emprisonnés, contraints à l’exil ou empêchés d’exercer pleinement leurs activités politiques ?

La légitimité d’une réforme constitutionnelle dépend autant de son contenu que des conditions dans lesquelles elle est élaborée et adoptée.

Un véritable dialogue national doit être inclusif, transparent et contradictoire. Il doit permettre à toutes les sensibilités politiques, sociales, économiques et territoriales de faire entendre leur voix.

Notre position est claire :

Non à la consultation sélective qui écarte les opposants détenus, les groupements politiques et les exilés politiques

Non au dialogue de circonstance

Non à un référendum programmé pour servir les ambitions personnelles

Non à la manipulation de la Constitution

Le peuple congolais ne peut demeurer prisonnier des ambitions personnelles d’un homme, d’un clan ou d’un système politique.

La souveraineté appartient au peuple. Elle ne saurait être confisquée par ceux qui exercent temporairement les responsabilités de l’Etat.

La population doit pouvoir exprimer pacifiquement ses opinions, contester les orientations gouvernementales et participer librement à la vie politique, dans le respect des dispositions constitutionnelles et des libertés fondamentales.

La refondation de l’Etat et le respect des droits fondamentaux

La crise congolaise ne se limite pas à la question de la durée du pouvoir présidentiel.

Elle révèle, également, les défaillances structurelles d’un Etat, excessivement, centralisé, marqué par la concentration des décisions, l’insuffisance des contre-pouvoirs et les inégalités politiques, économiques et territoriales.

La sécurité constitue une mission fondamentale de l’Etat. Toutefois, elle ne saurait justifier des pratiques arbitraires, des exécutions extrajudiciaires ou des atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux.

Face à l’insécurité et à la délinquance, notamment, celles qui touchent une jeunesse confrontée au chômage, à la précarité et à l’absence de perspectives, les pouvoirs publics doivent assumer leurs responsabilités.

Les auteurs d’infractions doivent répondre de leurs actes devant des juridictions indépendantes, dans le respect des droits de la défense et des garanties judiciaires.

Les destructions d’habitations, les violences arbitraires et les pratiques humiliantes à l’encontre des populations ne peuvent constituer une politique de sécurité acceptable.

L’Etat doit privilégier la prévention, l’éducation, la formation professionnelle, l’emploi, la justice et la restauration de la confiance entre les citoyens et les institutions.

La République doit protéger les citoyens, et non devenir une source supplémentaire d’insécurité pour eux.

Pour un nouveau pacte républicain

Le Congo a besoin d’un nouveau contrat social.

Les crises politiques successives, les conflits armés et les tensions qui ont parfois pris une dimension régionale ont profondément fragilisé la confiance entre les citoyens et les institutions.

Ces blessures historiques ne doivent ni être occultées ni instrumentalisées.

Elles doivent faire l’objet d’un travail collectif de vérité, de justice, de reconnaissance des victimes et de réconciliation nationale.

La réconciliation ne signifie pas l’oubli des responsabilités. Elle suppose, au contraire, que les faits soient établis, que les victimes soient reconnues et que les mécanismes institutionnels empêchent la répétition des violences.

Nous proposons, à cet effet, une convention de concorde et d’unité nationale librement négociée entre les différentes composantes de la société congolaise, sans discrimination.

Cette convention devrait permettre de définir les fondements d’un nouveau pacte républicain reposant sur :

• L’égalité de tous les citoyens devant la loi.
• Le refus de toute discrimination fondée sur l’origine, la région, l’ethnie, la langue ou les convictions.
• L’indépendance effective de la justice.
• La transparence dans la gestion des ressources publiques.
• La liberté de participation politique.
• La représentation équitable des territoires.
• La protection des droits fondamentaux.
• La garantie d’une véritable alternance démocratique.

Le fédéralisme : Une alternative à l’état unitaire hypercentralisé et autocratique

Comme je l’ai développé dans mon ouvrage L’Autopsie d’un Etat totalitaire, notamment, aux pages 357 à 368, la refondation du Congo exige une réflexion approfondie sur l’organisation même de l’Etat.

Nous proposons d’examiner le passage d’un Etat unitaire fortement centralisé à une République fédérale, fondée sur une véritable répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les institutions fédérales et les entités fédérées.

Notre proposition ne consiste pas à juxtaposer des territoires isolés ou à organiser une fragmentation de la nation congolaise.

Elle s’inspire du fédéralisme coopératif et solidaire.

Les institutions fédérales et les gouvernements des entités fédérées exerceraient des compétences distinctes, mais, seraient appelés à coopérer lorsque les enjeux dépassent les frontières d’une seule entité.

Le fédéralisme doit permettre de rapprocher les décisions publiques des populations, de responsabiliser les dirigeants territoriaux et de garantir une participation plus directe des citoyens à la gestion des affaires publiques.

Il doit, également, permettre de corriger les déséquilibres territoriaux et de lutter contre la concentration excessive des richesses et des investissements.

Il ne s’agit donc pas de diviser le Congo, mais, de mieux organiser son unité.

Les objectifs fondamentaux de la nouvelle république fédérale

La nouvelle république fédérale devrait poursuivre plusieurs objectifs complémentaires :

1. Refonder le pacte républicain sur l’égalité des citoyens et la reconnaissance de la diversité des territoires.
2. Prévenir la concentration excessive du pouvoir.
3. Garantir l’autonomie politique, administrative, financière et sécuritaire des entités fédérées, dans le respect de la Constitution fédérale.
4. Assurer la représentation des territoires dans les institutions nationales.
5. Organiser une répartition transparente et équitable des ressources nationales.
6. Rapprocher les services publics des populations.
7. Préserver l’unité nationale, l’intégrité territoriale et les droits fondamentaux.

Le débat national devra, notamment, déterminer le nombre et les limites des entités fédérées, leurs institutions, leurs compétences, leurs ressources et leurs mécanismes de contrôle.

Le fédéralisme comme instrument de développement territorial

Le fédéralisme doit être un instrument de développement économique et social.

Chaque entité fédérée devrait disposer d’une capacité réelle de planification et de gestion de son développement.

Cette responsabilité implique notamment :

1. Le développement économique

La diversification des activités économiques, la valorisation des ressources locales et le soutien aux petites et moyennes entreprises doivent constituer des priorités.

L’agriculture, l’élevage, la pêche, l’artisanat, les coopératives et les activités de transformation doivent être soutenus afin de créer des emplois durables.

Le développement du capital humain

L’éducation, la formation professionnelle et l’accès aux soins doivent être placés au centre des politiques territoriales.

Les infrastructures scolaires, sanitaires et universitaires doivent être réparties de manière équilibrée.

Les infrastructures essentielles

L’accès à l’eau potable, à l’énergie, aux routes, aux télécommunications et aux services publics doit être garanti dans toutes les entités fédérées.

La gouvernance territoriale

Chaque entité devrait élaborer un plan stratégique pluriannuel de développement, établi à partir d’un diagnostic territorial et préparé avec les collectivités locales, les organisations communautaires, les acteurs économiques et les populations.

Les projets structurants devront faire l’objet d’études de faisabilité, de consultations publiques et d’évaluations environnementales et sociales.

Une autonomie financière fondée sur la solidarité nationale

L’autonomie politique ne peut être effective sans autonomie financière.

Les entités fédérées doivent disposer de ressources propres, de transferts prévisibles et d’une capacité de programmation budgétaire.

La Constitution fédérale devra déterminer clairement les compétences fiscales du niveau fédéral et celles des entités fédérées.

Les ressources pétrolières, minières, forestières, hydrauliques et fiscales constituent un patrimoine national dont les bénéfices doivent profiter à l’ensemble des Congolais.

La localisation d’une ressource dans un territoire ne doit ni conduire à la confiscation de ses bénéfices par ce territoire ni priver les populations locales de retombées équitables.

Nous proposons la mise en place d’un mécanisme transparent de partage des recettes reposant sur quatre principes :

• Une part destinée au financement des compétences fédérales.
• Une part attribuée aux entités fédérées selon des critères objectifs.
• Une compensation équitable des territoires producteurs pour les charges et les impacts qu’ils supportent.
• Un fonds national de solidarité et de péréquation destiné aux territoires disposant de capacités financières plus faibles.

La péréquation devra garantir à chaque citoyen un niveau comparable d’accès aux services publics essentiels indépendamment de son lieu de résidence.

Cette solidarité financière constitue l’une des conditions essentielles de la réussite du fédéralisme congolais.

Des institutions fédérales et fédérées fortes et responsables

La nouvelle Constitution fédérale devra établir une séparation effective des pouvoirs.

Au niveau fédéral, elle pourrait prévoir :

• Un exécutif fédéral.
• Un Parlement fédéral bicaméral.
• Une justice fédérale indépendante.
• Des institutions de contrôle des finances publiques.
• Des mécanismes constitutionnels de protection des libertés fondamentales.

Le Parlement bicaméral pourrait comprendre une chambre représentant la population et une seconde chambre garantissant la représentation des entités fédérées.

Chaque entité fédérée pourrait disposer d’une assemblée élue, d’un gouvernement responsable devant cette assemblée et d’institutions de contrôle.

Les compétences respectives des institutions fédérales et fédérées devront être clairement définies par la Constitution.

Une attention particulière devra être accordée à la prévention des conflits de compétences, à la transparence budgétaire et à la responsabilité des dirigeants.

La limitation des mandats doit constituer un principe fondamental de la nouvelle architecture institutionnelle.

Nous proposons notamment que le mandat présidentiel au niveau fédéral soit de courte durée et renouvelable une seule fois.

Aucun responsable public ne doit pouvoir transformer une fonction institutionnelle en propriété personnelle.

Faire de la diversité une force nationale

La nation congolaise ne se réduit ni à une origine, ni à une langue, ni à une appartenance régionale.

Elle repose sur une histoire commune et sur la volonté de construire ensemble un avenir partagé.

Comme le rappelait Ernest Renan dans sa conférence de 1882, Qu’est-ce qu’une nation ?, la nation est aussi une volonté permanente de vivre ensemble.

Le fédéralisme que nous proposons doit reconnaître la diversité historique, culturelle, linguistique et territoriale du Congo sans institutionnaliser les divisions.

Il doit permettre à chaque territoire de participer pleinement à la construction nationale.

L’unité nationale ne saurait être confondue avec la centralisation administrative et politique.

Elle doit se construire à travers l’égalité, la justice, la solidarité et la participation démocratique.

Le mouvement pour une république fédérale est né

La République du Congo a besoin d’une nouvelle ambition nationale.

Notre proposition ne vise pas simplement à remplacer un homme par un autre. Elle vise à transformer profondément les fondements politiques, institutionnels, économiques et sociaux de notre pays.

Le Congo doit sortir du cycle des crises institutionnelles, de la concentration du pouvoir et des inégalités territoriales.

Il doit se doter d’institutions capables de garantir l’alternance démocratique, de protéger les libertés, de promouvoir la justice sociale et d’assurer un développement équilibré de l’ensemble du territoire national.

Le fédéralisme proposé dans cette contribution n’est pas un projet de division. C’est un projet de reconstruction nationale, de partage des responsabilités et de solidarité entre tous les Congolais.

Sa réussite dépendra de la qualité des garanties constitutionnelles, de l’indépendance de la justice, de la transparence financière, de la participation citoyenne et de la responsabilité des dirigeants.

Nous ne prétendons pas que le fédéralisme constitue une solution automatique à toutes les difficultés du Congo. Nous affirmons cependant qu’une nouvelle organisation institutionnelle, démocratique et solidaire mérite d’être sérieusement examinée par l’ensemble de la nation.

C’est pourquoi nous appelons les Congolaises et les Congolais, les forces politiques, les organisations de la société civile, les universitaires, les acteurs économiques, les jeunes, les femmes et la diaspora à participer à cette réflexion historique.

Pour nous, le mouvement pour une République fédérale est né.

Il appartient, désormais, au peuple congolais de s’approprier ce débat, d’en examiner les propositions et de décider librement, par des voies démocratiques, de son avenir institutionnel.

L’unité nationale ne se décrète pas. Elle se construit par la justice, l’égalité, la solidarité et la participation.

Le Congo n’appartient à personne. Il appartient à tous les Congolais.

Me Maurice Massengo-Tiassé
Docteur d’Etat en droit
Spécialiste en droit international des droits de l’Homme