Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 (cf. article 61-1 de la Constitution), un justiciable, ou alors, une autre partie prenante ayant un intérêt à agir, ont d’ores et déjà la possibilité lors d’une instance en cours devant une juridiction administrative ou judiciaire d’invoquer qu’une disposition législative promulguée par le président de la République, après son adoption au Parlement, porterait excessivement atteinte aux droits et libertés que la Constitution du 4 octobre 1958 doit garantir. Ce même principe constitutionnel s’applique également aux 10 articles de la Charte de l’environnement de 2004, qui ont aussi valeur constitutionnelle (cf. décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008) ; (cf. décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014). C’est précisément à la lumière de ce mécanisme de contrôle de constitutionnalité et des exigences découlant de la Charte de l’environnement qu’il convient d’analyser les insuffisances constitutionnelles ayant affecté l’ancienne rédaction de l’article L. 120-1 du Code de l’environnement.

Depuis l’entrée de la Charte de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité, la protection de l’environnement ne constitue plus une simple orientation politique susceptible d’être aménagée selon les seules convenances de la majorité parlementaire. Elle représente une exigence constitutionnelle qui s’impose au législateur comme à l’ensemble des autorités administratives.

L’article 7 de cette Charte reconnaît à toute personne le droit d’accéder aux informations environnementales détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Il appartenait donc au Parlement d’organiser une participation démocratique suffisamment générale, intelligible et effective.

Or, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, l’article L. 120-1 du Code de l’environnement était loin de satisfaire pleinement à cette obligation. Sous l’apparence d’une mise en œuvre du principe constitutionnel de participation, le texte excluait de son champ certaines décisions publiques pourtant susceptibles de produire des conséquences directes et significatives sur l’environnement.

En déclarant une partie de ce dispositif contraire à la Constitution dans sa décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, le Conseil constitutionnel n’a pas fait obstacle à la volonté générale. Il a, au contraire, empêché le législateur de réduire une garantie constitutionnelle à une promesse incomplète. Face aux insuffisances manifestes de la loi, les « Sages » de la rue de Montpensier ont pleinement exercé leur fonction de gardiens de la Constitution.

1. L’article L. 120-1 : Une mise en œuvre politiquement restrictive du droit constitutionnel à la participation citoyenne

L’article 7 de la Charte de l’environnement dispose que toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.

Cette disposition consacre deux garanties indissociables. L’information permet au citoyen de connaître les conséquences environnementales d’un projet, tandis que la participation lui donne la possibilité de présenter ses observations avant que l’autorité compétente arrête définitivement sa décision.

Le pouvoir politique ne saurait présenter cette participation comme une faveur accordée au public. Il s’agit d’un droit constitutionnel qui s’impose à lui. Depuis sa décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, le Conseil constitutionnel affirme que l’ensemble des droits et devoirs définis par la Charte de l’environnement possède une valeur constitutionnelle et s’impose aux pouvoirs publics dans leurs domaines de compétence respectifs.

C’est pourtant ce qu’avait fait le législateur dans l’ancienne rédaction de l’article L. 120-1. Le dispositif ne concernait que les décisions réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics ayant une incidence directe et significative sur l’environnement.

Le Conseil constitutionnel a admis que le Parlement pouvait réserver la participation aux décisions produisant une incidence directe et significative sur l’environnement. En revanche, l’exclusion générale des décisions non réglementaires soulevait une difficulté constitutionnelle majeure. L’article 7 de la Charte ne vise pas uniquement les règlements, mais l’ensemble des « décisions publiques » ayant une incidence sur l’environnement.

Une décision individuelle peut pourtant entraîner des conséquences environnementales aussi importantes qu’un acte réglementaire. Une autorisation administrative accordée à une installation, une infrastructure ou une activité économique peut affecter directement la biodiversité, la qualité de l’air, les ressources en eau ou les milieux naturels.

En excluant ces décisions du mécanisme général de participation, le pouvoir politique avait retenu une approche excessivement formaliste. Il s’était attaché à la catégorie juridique de l’acte plutôt qu’à la réalité de ses effets sur l’environnement. Cette restriction était d’autant moins défendable qu’aucun dispositif législatif général ne venait combler cette lacune.

L’ancienne rédaction de l’article L. 120-1 illustrait ainsi l’écart regrettable entre l’ambition environnementale affichée et la portée réelle des garanties adoptées. La loi du 12 juillet 2010 était présentée comme un texte majeur issu du Grenelle de l’environnement. Pourtant, au moment de concrétiser le droit constitutionnel à la participation, le législateur s’était contenté d’un dispositif partiel.

Le pouvoir politique ne peut se prévaloir d’une ambition environnementale tout en maintenant certaines décisions importantes à distance de la participation citoyenne. Proclamer un droit pour ensuite en limiter excessivement l’exercice ne constitue pas une protection effective : Il s’agit, au mieux, d’une garantie inachevée et, au pire, d’un simple affichage politique.

1. La censure du Conseil constitutionnel : Un rappel nécessaire du pouvoir politique à l’ordre constitutionnel

Dans sa décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, le Conseil constitutionnel a constaté que l’article L. 120-1 limitait le mécanisme général de participation aux décisions réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics.

Il a surtout relevé qu’aucune autre disposition législative générale n’assurait, en l’absence de procédure particulière, la mise en œuvre du principe de participation à l’égard des décisions non réglementaires susceptibles d’avoir une incidence directe et significative sur l’environnement.

Le Conseil en a déduit que le législateur avait « privé de garanties légales l’exigence constitutionnelle prévue par l’article 7 de la Charte de l’environnement ». Cette formulation est particulièrement ferme, mais elle apparaît pleinement justifiée. Le Parlement n’avait pas seulement adopté une rédaction maladroite ou techniquement perfectible : Il avait laissé subsister une lacune compromettant l’exercice effectif d’un droit constitutionnel.

La décision révèle également une forme d’incompétence négative. Celle-ci apparaît lorsque le législateur n’exerce pas pleinement la compétence que la Constitution lui attribue. Or, l’article 7 de la Charte confie précisément à la loi le soin de définir les conditions et les limites de la participation. Le Parlement ne pouvait donc laisser certaines décisions environnementales importantes en dehors de tout encadrement législatif général.

La censure était ainsi juridiquement fondée et institutionnellement nécessaire. Elle ne peut sérieusement être présentée comme une intrusion des juges dans le domaine politique. Dans un état de droit, la loi n’est légitime qu’à la condition de respecter la Constitution. Le Parlement exprime la volonté générale, mais il le fait dans le cadre fixé par le pouvoir constituant.

Le Conseil constitutionnel n’a d’ailleurs pas déterminé lui-même la politique environnementale que le Gouvernement devait conduire. Il n’a pas davantage retiré au Parlement le pouvoir de fixer les modalités de la participation du public. Il s’est limité à constater que le dispositif adopté ne garantissait pas suffisamment un droit expressément consacré par la Charte de l’environnement.

Son intervention était d’autant plus légitime que la participation du public ne prive pas l’administration de son pouvoir de décision. Les citoyens ne disposent d’aucun droit de veto. Ils doivent simplement pouvoir accéder à une information suffisamment complète et présenter leurs observations à un stade où la décision n’est pas encore définitivement arrêtée.

La consultation ne doit donc pas devenir un rituel administratif destiné à donner une apparence démocratique à une décision déjà prise. Une démocratie environnementale authentique suppose une information accessible, un délai raisonnable, la possibilité de présenter des observations utiles et une prise en considération réelle des contributions reçues.

En censurant l’ancienne rédaction de l’article L. 120-1, les « Sages » ont défendu cette conception substantielle de la participation contre une approche purement formelle. Ils ont rappelé une règle fondamentale : La majorité politique peut librement déterminer l’orientation de l’action publique, mais elle ne peut jamais traiter une exigence constitutionnelle comme une déclaration facultative.

Le Conseil constitutionnel a néanmoins fait preuve de mesure en reportant l’abrogation des dispositions censurées au 1er septembre 2013. Une abrogation immédiate aurait fait disparaître les procédures de participation déjà applicables aux décisions réglementaires. Ce report a permis au législateur de corriger le dispositif tout en préservant la sécurité juridique.

La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012, puis l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013, ont ainsi élargi les mécanismes de participation du public. Cette intervention ultérieure du pouvoir politique confirme, s’il en était besoin, que la censure constitutionnelle répondait à une insuffisance réelle du droit positif.

Marc TEDGA (Juriste en droit public)

Est étudiant en Master 2 en Administration publique, parcours Gouvernance et Gestions publiques à l’IPAG de l’Université Paris-Nanterre (en cours d’obtention). 

Est étudiant en Master 2 en Droit public, parcours Services et Politiques Publics à l’UFR de Droit, Economie et Science politique de l’Université Rouen-Normandie (en cours d’obtention).

Est étudiant en Master 2 en Management public de l’Etat et des organisations publique à l’IPAG de l’Université de Poitiers (en cours d’obtention).

Pour toute proposition ou question relative à ce sujet, vous pouvez me contacter à l’adresse suivante : marc.tedga@yahoo.fr (réponse sous 24h).  

Références bibliographiques

• Charte de l’environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, notamment article 7.

• Code de l’environnement, article L. 120-1, ancienne rédaction issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 et version actuellement en vigueur.

• Code de l’environnement, article L. 123-19-1, relatif à la participation du public à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement.

• Conseil constitutionnel, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

• Conseil constitutionnel, décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre.

• Conseil constitutionnel, décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014, Société Casuca.

• Constitution du 4 octobre 1958, notamment articles 34, 61 et 61-1.

• Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, Journal officiel de la République française, 2 mars 2005.

• Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, Journal officiel de la République française, 24 juillet 2008.

• Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », Journal officiel de la République française, 13 juillet 2010.

• Loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, Journal officiel de la République française, 28 décembre 2012.

• Ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, Journal officiel de la République française, 6 août 2013.

DOMAINES JURIDIQUES : Droit administratif ; droit de l’Union européenne ; droit constitutionnel et des libertés fondamentales ; droit de la responsabilité administrative ; droit de la santé publique ; droit de l’économie ; droit de l’environnement.

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