Cet article juridique est issu d’une dissertation universitaire en droit administratif général (niveau master 1), remaniée en vue de sa publication. Les étudiants inscrits en licence 2 et licence 3 au sein des facultés de droit des universités françaises, pourront l’utiliser comme support pour leurs cours de droit administratif général, qui est l’une des matières les plus redoutée par nos futurs juristes. Cet argumentaire a donc pour vocation de les aider dans leur apprentissage concernant le droit de la responsabilité administrative.

Par la décision fondatrice Blanco du 8 février 1873, le Tribunal des conflits affirmait que : « la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ». Par cette approche juridique, la décision Blanco manifeste ainsi l’affirmation d’un nécessaire particularisme du droit de la responsabilité administrative, appelé à s’individualiser par rapport au droit civil. Ainsi, cette distinction permet progressivement de définir un droit commun de la responsabilité des personnes publiques. 

La notion de responsabilité administrative, doit être entendue comme la responsabilité applicable à l’administration de réparer les dommages occasionnés par son action ou son inaction, à condition que soient réunis trois éléments : Un fait générateur, fautif ou non, imputable à l’administration, dont découle directement un préjudice indemnisable (lien de causalité). Son origine est essentiellement jurisprudentielle et s’est construite de façon prétorienne. Il existe deux régimes de responsabilité administrative : La responsabilité pour faute et la responsabilité sans faute.

La responsabilité pour faute, est une responsabilité pécuniaire encourue par les personnes publiques à raison d’une faute prouvée ou présumée née d’une décision, d’un agissement, d’un retard à agir, voire, d’une abstention. Du fait de cette responsabilité, on distingue la faute personnelle et la faute de service. Les éléments constitutifs de la distinction entre la faute personnelle et la faute de service ont été précisés au fil de la jurisprudence du Tribunal des conflits, à la suite de l’arrêt dit « Pelletier » du 30 juillet 1873. Concernant la faute personnelle, elle entraîne la responsabilité pécuniaire de l’agent devant les juridictions judiciaires. D’après les conclusions de Edouard Laferrière, commissaire du gouvernement, la faute personnelle révèle : « l’homme avec ses faiblesses, ses passions et ses imprudences » (conclusions, sur Tribunal des conflits, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol). Au regard de la jurisprudence, c’est la faute commise par l’agent public en dehors du service (CE, 23 juin 1954, Dame Veuve Litzler) ou la faute commise dans l’exercice des fonctions, mais qui s’en détache en raison de son extrême gravité (CE, 12 avril 2002, Maurice Papon) ou de l’intention malveillante qu’elle traduit (Tribunal des conflits, 21 décembre 1987, Kessler). Cependant, l’acte constitutif d’une infraction pénale n’est pas automatiquement une faute personnelle (Tribunal des conflits, 14 janvier 1935, Thépaz). Quant à la faute de service, elle est également issue de l’arrêt Pelletier. C’est la faute commise par l’agent public. D’après les conclusions du même commissaire du gouvernement, Edouard Laferrière, c’est une faute : « Impersonnelle, révélant un administrateur plus ou moins sujet à erreur » (conclusions, sur Tribunal des conflits, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol). Elle engage la responsabilité de l’administration devant les juridictions administratives (TC, 14 janvier 1935, Thépaz). 

En revanche, l’existence de la responsabilité sans faute, a d’abord été reconnue grâce à l’arrêt du Conseil d’Etat dit « Cames », du 21 juin 1895, où la Haute juridiction administrative admet pour la première fois, un cas de responsabilité administrative en dehors de toute faute commise envers un collaborateur du service public. L’arrêt fonde cette responsabilité sur la théorie du risque professionnel (Jean Romieu, conclusions, sur Conseil d’État, 21 juin 1895, Cames, S. 1897. III. 35), avant de connaître des évolutions jurisprudentielles significatives à partir du XXe siècle, et ce, jusqu’à aujourd’hui.  

D’un point de vue historique, considérer que l’ensemble des personnes publiques bénéficiaient d’un principe d’irresponsabilité absolue est une approche historique beaucoup trop simplificatrice. En effet, sous l’Ancien Régime, seul l’Etat bénéficiait d’un principe d’irresponsabilité absolue, appelée aussi « irresponsabilité du Roi », comme quoi le Roi ne peut mal faire. Les villes pouvaient voir leur responsabilité engagée pour certains dommages envers les particuliers. S’ajoute à cela, la Révolution française de 1789, ayant permis d’adopter plusieurs textes et de maintenir des hypothèses ponctuelles de responsabilité et non d’affirmer un principe général de responsabilité des personnes publiques. De plus, qualifier l’arrêt Blanco du 8 février 1873, d’acte de naissance de la responsabilité administrative, est aussi une approche historique simplificatrice, puisqu’en réalité, l’arrêt du Conseil d’Etat dit « Dupart » du 8 août 1844, évoquait déjà la question du régime de responsabilité des personnes publiques, ainsi que, les tout aussi grands arrêts du Conseil d’Etat dit « Rotschild » et « Gloxin » du 6 décembre 1855 ; faisant usage de formules appelées à être reprises par l’arrêt Blanco, et prolongé le même jour par l’arrêt du Tribunal des conflits dit « Duvage et Bransiet » du 8 février 1873, qui affirma également la compétence administrative lors d’un litige indemnitaire avec un particulier.

Aujourd’hui, la notion de responsabilité administrative soulève à la fois des enjeux historiques, liés à son évolution jurisprudentielle et à l’interprétation que le juge administratif en fait, mais également, des enjeux de sécurité juridique, visant à garantir le respect des droits des administrés tout en préservant la capacité d’agir de l’administration et la protection de l’intérêt général. Ainsi, il s’agira de se poser la question suivante : Comment le juge administratif parvient-il à concilier l’extension de la responsabilité administrative avec la nécessité de garantir la préservation de l’action publique et de l’intérêt général ?  Pour répondre à cette question, il conviendra d’étudier, d’une part, l’émergence jurisprudentielle des cas de mise en œuvre de la responsabilité administrative (I), et d’autre part, les différents mécanismes d’atténuation de l’engagement de la responsabilité administrative (II). 

I – Une émergence jurisprudentielle progressive des cas de mise en œuvre de la responsabilité administrative

Le juge administratif a progressivement affirmé un régime de responsabilité administrative fondé sur plusieurs types de fautes (A), tout en consacrant, au fil du temps, un régime de responsabilité administrative sans faute (B).

1. Une extension de la responsabilité administrative reposant sur la faute

Depuis le XIXe siècle, la responsabilité administrative s’est largement étendue. Le juge administratif a longtemps contribué à l’élargissement de l’obligation pesant sur les personnes publiques de réparer les préjudices causés à autrui. C’est ainsi que la jurisprudence a progressivement fait disparaître les cas d’irresponsabilité de l’Etat ayant longtemps bénéficié d’une totale irresponsabilité (CE, janvier 1899, Lepreux). A titre d’exemple, en matière de police, l’irresponsabilité de l’Etat est totalement abandonnée, grâce à l’arrêt du Conseil d’Etat dit « Tomaso Grecco » du 10 février 1905, qui utilise pour la première fois, avec l’arrêt Clef du 13 mars 1925, la notion de « faute lourde de service » se définissant comme : « L’erreur grossière, inexcusable, qu’une administration normalement diligente n’aurait pas commise ». Elle se distingue donc de la faute simple, laquelle correspond à un manquement ordinaire, une défaillance dans le fonctionnement du service, ou encore, à une illégalité. De plus, la notion de « faute lourde de service » connaît également un élargissement à l’échelle territoriale, grâce à la jurisprudence du Tribunal des conflits du 29 février 1908, Feutry ; qui précise que la responsabilité administrative n’est pas seulement réservée à l’Etat, mais s’étend également aux autorités départementales et municipales. On assiste donc à un véritable renforcement de la responsabilité administrative, tant en termes de gravité de la faute que de personnes publiques concernées.

Par ailleurs, nous pourrions également évoquer, l’influence de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) sur les évolutions jurisprudentielles de la responsabilité administrative de l’Etat, lorsque la lenteur de certaines procédures devant les juridictions administratives porte atteinte au principe du délai raisonnable garanti par l’article 6 § 1 de la présente Convention. Tel est le cas, par exemple, de l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 décembre 1978, Darmont ; où le juge administratif admet une responsabilité de l’Etat du fait de la justice administrative en cas de faute lourde. Toutefois, cette philosophie jurisprudentielle connut un certain bouleversement, à partir de l’arrêt du Conseil d’Etat dit « Magiera » en date du 28 juin 2002, consacrant un passage de la faute lourde à la faute simple en matière de justice et n’envisage une responsabilité de l’Etat qu’en cas de méconnaissance du droit à un délai raison- nable de jugement. Cette méconnaissance n’a pas pour autant disparue : L’arrêt du Conseil d’Etat en date du 17 juillet 2009, Ville de Brest, reconnaît la responsabilité de l’Etat, toujours sur le fondement de la lenteur de la procédure juridictionnelle allant à l’encontre de l’article 6 § 1 de la CEDH.

Néanmoins, il convient de souligner que l’abandon de l’exigence de faute lourde s’est opéré de manière progressive. Les premières décisions marquant cette évolution ont d’abord concerné le service public hospitalier, notamment, avec l’arrêt du Conseil d’Etat du 10 avril 1992, Epoux V., qui substitue à la faute lourde une faute simple, également, qualifiée de « faute médicale ». Par la suite, d’autres décisions sont intervenues dans des affaires relatives au suicide de détenus. A cet égard, on peut citer l’arrêt du Conseil d’Etat Mme Chabba du 23 mai 2003, qui met en lumière une succession de dysfonctionnements administratifs et traduit un « renversement discret » en faveur de la faute simple, sans pour autant retenir la qualification de faute lourde. Cette orientation est confirmée en 2007 par l’arrêt Delorme, rendu dans une affaire particulièrement médiatisée portant sur le suicide d’un mineur incarcéré. L’arrêt Boussouar du 9 juillet 2008 s’inscrit dans la même dynamique en consacrant également la faute simple en cas d’atteinte aux biens d’un détenu. Cette évolution jurisprudentielle se retrouve aussi dans le domaine éducatif : En cas de carence de l’Etat, sa responsabilité administrative peut être engagée dès lors que le droit à l’éducation d’un enfant en situation de handicap n’est pas effectivement assuré, comme l’illustrent les décisions du Conseil d’Etat du 8 avril 2009, M. et Mme Laruelle, et du 16 mai 2011, Mme Beaufils.

S’agissant de la distinction entre la faute, l’erreur d’appréciation et l’illégalité, les catégories mobilisées par la jurisprudence ancienne se sont toujours révélées particulièrement floues. A ce titre, il est acquis que, dans l’arrêt Driancourt du 26 janvier 1973, le Conseil d’Etat a admis qu’une simple erreur d’appréciation pouvait constituer une faute. Toutefois, la doctrine a donné à cette décision une portée bien plus large, en la présentant souvent comme ayant consacré l’idée selon laquelle « toute illégalité est fautive », alors même que l’arrêt ne comporte aucun considérant de principe en ce sens. C’est dans cette continuité que l’arrêt Epoux Ruby du 20 mars 1985 reconnaît qu’une irrégularité de procédure constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Par ailleurs, si la jurisprudence Driancourt n’avait pas formellement posé de principe général, cela a été fait ultérieurement par l’arrêt Imbert du 30 janvier 2013, dans lequel le Conseil d’Etat affirme expressément « Qu’en principe, toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité ». Cette décision énonce donc, pour la première fois de façon explicite, le principe selon lequel toute illégalité revêt un caractère fautif.

Enfin, en matière de service public fiscal, le passage à la faute simple s’est effectué en deux temps. Dans un premier temps, l’arrêt Bourgeois de 1990 admet, pour les services d’assiette et de recouvrement, qu’une faute simple suffit lorsque la situation du contribuable ne présente pas de difficulté particulière. Dans un second temps, l’arrêt du Conseil d’Etat Krupa du 21 mars 2011 étend cette logique à l’ensemble de l’activité de l’administration fiscale en soumettant désormais tout le service du fisc au régime de la faute simple.

Il convient désormais d’analyser le second régime de responsabilité, à savoir, la responsabilité administrative sans faute, laquelle a fait l’objet d’évolutions jurisprudentielles constantes et se décline aujourd’hui sous plusieurs formes (B).

B) Une affirmation renforcée de la responsabilité administrative sans faute

La responsabilité sans faute consiste à faire supporter à une personne publique les conséquences dommageables de son activité. Lorsqu’elle est engagée, cela ne signifie pas qu’aucune faute n’a été commise, mais seulement, qu’aucune faute n’a besoin d’être démontrée. Ce régime, dérogatoire au droit commun de la responsabilité, conserve ainsi un caractère subsidiaire. Son apparition remonte aux années 1820, époque à laquelle il s’est développé sous l’impulsion de la jurisprudence fondée sur la loi de l’An VIII afin d’indemniser les tiers victimes de dommages de travaux publics. Son essor traduit ainsi la volonté du juge administratif de faciliter l’indemnisation des victimes de l’action ou de l’inaction publique, tout en accordant une place croissante aux considérations d’équité au bénéfice des personnes estimant avoir subi un préjudice.

Depuis la fin du XIXe siècle, l’étude des grandes décisions du droit de la responsabilité administrative permet de retracer l’évolution qui a conduit, à partir de 1895, à l’émergence de plusieurs régimes de responsabilité sans faute. Une dizaine d’arrêts emblématiques témoignent de cette construction progressive, révélant par ailleurs la grande diversité des activités concernées. Ainsi, en 1895, l’arrêt du Conseil d’Etat Cames permet l’indemnisation d’un agent public, collaborateur permanent du service public, victime d’un accident de service. Cette jurisprudence est généralement regardée comme l’acte fondateur de la notion de « risque social », laquelle sera ensuite relayée par la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail. Au XXe siècle, l’administration, même en l’absence de faute, peut également être tenue de réparer les dommages causés aux tiers par l’usage d’équipements particulièrement dangereux. Il s’agit alors du risque créé par la personne publique, ou encore, du fait d’activités matérielles, comme l’illustre l’arrêt Regnault-Desroziers du 28 mars 1919. Cette logique s’applique également aux dommages subis par les collaborateurs permanents ou occasionnels du service public ayant participé à une mission relevant de la puissance publique, comme le montre l’arrêt Commune de Saint-Priest-La-Plaine du 22 novembre 1946. Elle a aussi été étendue aux opérations de police administrative : Dans l’arrêt Lecomte du 24 juin 1949, le Conseil d’Etat admet l’indemnisation d’une personne victime d’un tir policier en raison du risque exceptionnel créé par l’usage des armes à feu. Enfin, les arrêts GIE Axa Courtage et MAIF de 2005 et 2006 s’inscrivent dans la même logique de responsabilité sans faute fondée sur le risque, en admettant l’indemnisation de victimes de dommages causés, respectivement, par des mineurs délinquants et par des mineurs placés sous assistance éducative, au regard des pouvoirs de garde et de contrôle exercés par la personne publique.

En dehors des hypothèses de responsabilité reposant sur la notion de « risque » ou sur le fait d’« activités matérielles », il convient également de relever l’existence de plusieurs cas de responsabilité fondés sur l’« activité juridique ». Progressivement, la jurisprudence administrative a admis que certains actes juridiques, lorsqu’ils entraînent des conséquences dommageables pour des administrés, peuvent engager une responsabilité sans faute. On peut à cet égard évoquer la responsabilité du fait des actes administratifs légaux. L’arrêt du Conseil d’Etat Couitéas du 30 novembre 1923 constitue sans doute l’illustration la plus significative de la construction de cette responsabilité du fait d’un acte individuel légal. Il marque en effet le point de départ du développement de la responsabilité liée à l’activité juridique. En l’espèce, le Conseil d’Etat reconnaît que le refus légal du concours de la force publique, même lorsqu’il est justifié par des considérations d’ordre public, peut engager la responsabilité sans faute de l’Etat dès lors qu’il cause à un particulier un préjudice spécial et anormal. Bien que cette décision soulève aujourd’hui certaines interrogations au regard du droit européen, notamment, en ce qui concerne le droit au respect des biens, elle a désormais reçu une consécration législative à travers l’article 16 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, aujourd’hui, codifié à l’article L. 153-1 du Code des procédures civiles d’exécution. Dès lors, le refus de l’Etat de prêter le concours de la force publique à l’exécution d’une décision de justice favorable à un administré ouvre droit à une réparation intégrale du préjudice subi. En ce qui concerne les actes réglementaires légaux, il peut également arriver qu’un règlement fasse peser sur des tiers un préjudice anormal et spécial que l’administration doit réparer, comme l’illustrent les arrêts Commune de Gavarnie du 22 février 1963 et Aldebert du 13 mai 1987.

La responsabilité sans faute de l’administration peut également être engagée du fait même de la loi. A l’origine, dans l’arrêt Duchâtellier de 1838 relatif à l’interdiction du tabac factice, le juge refuse, en l’absence de disposition expresse, d’accorder une indemnité à la victime de l’application de la loi. Cette solution s’inscrivait dans la conception défendue par Edouard Laferrière, selon laquelle la loi, en tant qu’acte de souveraineté, s’impose à tous sans ouvrir, par principe, un droit à compensation ; seul le législateur serait alors en mesure d’apprécier l’opportunité d’une indemnisation. Toutefois, un tournant majeur intervient en 1938 avec l’arrêt La Fleurette, par lequel le Conseil d’Etat admet la responsabilité de l’Etat du fait de la loi, sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, lorsque l’adoption d’un texte législatif cause un préjudice grave et spécial. Cette décision marque ainsi l’abandon de la jurisprudence Duchâtellier. Néanmoins, la portée de la jurisprudence La Fleurette a été nuancée par la prise en considération croissante de la volonté du législateur. L’arrêt Ax’ion du 2 novembre 2005 témoigne d’ailleurs d’un assouplissement de cette construction jurisprudentielle.

Enfin, la responsabilité sans faute de l’administration peut également être engagée lorsque la loi méconnaît une norme supérieure, qu’il s’agisse d’une situation d’« inconventionnalité » ou d’« inconstitutionnalité ». S’agissant d’abord de l’inconventionnalité, à partir du moment où le juge administratif s’est reconnu compétent pour contrôler la compatibilité des lois avec les engagements internationaux, il est devenu possible d’engager la responsabilité de l’Etat en cas d’incompatibilité manifeste, comme l’illustre l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989. De plus, la primauté du droit de l’Union européenne implique que les Etats membres réparent les préjudices causés aux particuliers par la violation du droit de l’Union, conformément à la jurisprudence Francovich de la CJCE du 19 novembre 1991. Dans cette perspective, l’arrêt du Conseil d’Etat Gardedieu du 8 février 2007 admet explicitement que la responsabilité de l’Etat peut être engagée en raison de l’inconventionnalité d’une loi. Cette jurisprudence a ensuite été transposée à l’hypothèse d’une loi reconnue inconstitutionnelle dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, à travers trois arrêts du Conseil d’Etat du 24 décembre 2019 : Sté Paris Clichy, Sté hôtelière Paris Eiffel Suffren et M. Laillat. Dans ces décisions, la Haute juridiction rappelle, d’une part, la logique issue de La Fleurette, c’est-à-dire, la responsabilité de l’Etat du fait de l’adoption d’une loi, et affirme, d’autre part, la responsabilité de l’Etat pour l’ensemble des préjudices causés par l’application d’une loi inconstitutionnelle ou inconventionnelle. Ainsi, l’Etat peut voir sa responsabilité engagée pour inconstitutionnalité d’une disposition législative aussi bien à l’issue d’une déclaration d’inconstitutionnalité prononcée à l’occasion d’une QPC que lorsque le Conseil constitutionnel déclare un texte contraire à la Constitution dans le cadre du contrôle a priori prévu par l’article 61 de la Constitution. Enfin, il convient d’évoquer la responsabilité de l’Etat du fait de son activité internationale. En 1966, l’arrêt Compagnie générale d’énergie radioélectrique admet l’indemnisation du préjudice causé par l’application d’un traité international ; plus récemment, le juge a envisagé la responsabilité du fait des coutumes internationales en 2011, puis, celle résultant d’actes de gouvernement rattachables aux relations internationales de la France en 2016.

En élargissant progressivement les régimes de responsabilité, le juge administratif cherche à préserver l’équilibre propre au droit administratif entre les intérêts de l’administration et les droits des personnes lésées. Cette dynamique d’extension de la responsabilité administrative fait toute la richesse de la matière, même si ce mouvement n’est pas linéaire. En effet, la responsabilité administrative connaît aujourd’hui une certaine atténuation, à la fois jurisprudentielle et législative (II).

II – Une atténuation jurisprudentielle et législative de l’engagement de la responsabilité administrative

Il existe aujourd’hui plusieurs mécanismes qui limitent l’engagement de la responsabilité de l’administration. Ceux-ci se traduisent, d’une part, par l’existence de dispositifs d’exonération et d’encadrement de la responsabilité administrative au regard du préjudice (A) et, d’autre part, par la reconnaissance de la faute personnelle « détachable » du service (B).

1. L’existence de mécanismes d’exonération et d’encadrement de la responsabilité administrative au regard du préjudice

La responsabilité administrative n’a pas un caractère général, ce qui apparaît notamment à travers l’exigence tenant au préjudice. Encore faut-il, pour qu’elle puisse être engagée, que le préjudice soit réparable, c’est-à-dire, que son indemnisation n’ait été exclue ni par le juge administratif ni par le législateur. Même si de telles hypothèses demeurent rares, il arrive que le juge administratif rejette la demande d’une victime au motif que le préjudice invoqué n’est pas indemnisable, indépendamment de toute question tenant au lien de causalité ou à l’absence de l’un des caractères classiques du préjudice. Pour justifier une telle solution, le juge mobilise les notions de « préjudice réparable » ou de « préjudice de nature à ouvrir droit à réparation » afin d’exclure l’indemnisation de certaines situations. La jurisprudence dessine ainsi, de manière implicite, les contours de cette notion, non sans susciter un certain étonnement : En principe, toute atteinte portée à l’intérêt d’une personne pourrait sembler devoir être réparée. Pourtant, certaines victimes voient leur demande rejetée au motif que le préjudice ressenti ne peut juridiquement donner lieu à indemnisation. Le juge opère ainsi une appréciation de valeur sur ce qu’il accepte, ou non, d’indemniser. Il n’existe pas, sur ce point, de ligne jurisprudentielle parfaitement cohérente, les solutions retenues relevant parfois d’un certain empirisme.

A titre d’exemple, on peut relever certaines hypothèses dans lesquelles le dommage s’est bien produit, mais sans pour autant faire naître un préjudice juridiquement réparable, dès lors que la situation atteinte n’était susceptible de procurer aucun avantage au demandeur. Cela montre bien que le juge administratif maintient une distinction entre le dommage et le préjudice. Ainsi, il a été jugé que les dommages causés à un immeuble ancien par des travaux publics ne faisaient naître aucun préjudice indemnisable lorsque son propriétaire avait acquis ce bien dans le seul but de le démolir pour le reconstruire (CE, 3 décembre 1969, Hubert). En 1982, le Conseil d’Etat a également affirmé que la naissance d’un enfant ne pouvait constituer, en elle-même, un préjudice indemnisable, même lorsqu’elle intervient à la suite d’une interruption de grossesse pratiquée sans succès (CE, 2 juillet 1982, Mlle R). Dans l’affaire Bégnis de 2011, relative au décès en détention d’un individu avant son procès, le juge administratif considère encore qu’il n’existe pas de « préjudice ouvrant droit à indemnité ». En l’espèce, l’intéressé, poursuivi pour le meurtre présumé de Mme D., s’était suicidé avant d’être jugé. Le mari et la fille de la victime avaient alors recherché la responsabilité de l’Etat en estimant que l’administration pénitentiaire avait commis une faute en ne prenant pas les mesures nécessaires pour prévenir ce suicide. Ils invoquaient un préjudice moral résultant de la privation d’un procès pénal, l’action publique s’étant éteinte du fait du décès du mis en cause. Le juge a cependant considéré qu’ils n’avaient pas été privés d’un droit propre, en l’occurrence d’un prétendu droit au procès pénal, et en a déduit l’absence de préjudice ouvrant droit à indemnisation. Enfin, l’existence d’un préjudice réparable peut aussi être discutée en droit public des affaires, comme l’illustre l’arrêt Sté Le Muselet Valentin du 7 juin 2017. Dans cette affaire, la Haute juridiction administrative estime que, lorsque l’octroi d’une aide d’Etat est incompatible avec le droit de l’Union européenne, la récupération de l’aide illégalement versée n’engage pas la responsabilité de l’Etat, la somme restituée ne pouvant constituer un « préjudice indemnisable » dès lors que l’Etat était tenu de procéder à cette récupération.

Dans d’autres cas, l’absence de préjudice réparable résulte du comportement même de la victime. Ainsi, une société qui a été privée d’une chance sérieuse d’obtenir un marché public ne peut obtenir réparation si elle avait présenté une offre irrégulière ; le juge s’attache alors à la régularité de la situation du requérant, même si le vocabulaire employé a évolué au fil du temps (CE, 8 octobre 2014, SIVOM de Saint-François-Longchamp Montgellafrey). Dans l’arrêt Imbert précité, le Conseil d’Etat a d’ailleurs formulé un considérant de principe relatif à la situation de la victime, en affirmant que « toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain ; toutefois, la responsabilité de l’administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité, mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s’est elle-même placée ». Ainsi, ces différentes illustrations montrent que le juge administratif n’indemnise un dommage que lorsqu’il se traduit, pour la victime, par un préjudice réel, certain et direct.

S’agissant des exclusions législatives de la responsabilité publique, il convient de relever qu’elles se sont considérablement développées. A l’instar du juge administratif, le législateur peut en effet exclure l’indemnisation de certains préjudices. Tel est notamment le cas en matière de servitudes d’urbanisme, qui ne donnent pas lieu à indemnisation sous réserve des exceptions prévues par l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme. Il arrive également que le législateur intervienne pour écarter certains préjudices des dispositifs d’indemnisation afin de contenir des évolutions jurisprudentielles qu’il estime excessives. Deux exemples peuvent être mis en avant. D’une part, en réaction à une jurisprudence du juge judiciaire, le dispositif dit « anti-Perruche » (Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, n° 2010-2 QPC) énonce que « nul ne peut se prévaloir d’un préjudice du seul fait de sa naissance » et limite le préjudice indemnisable des parents en précisant qu’il « ne saurait inclure les charges particulières découlant, tout au long de la vie de l’enfant, de ce handicap », leur prise en charge relevant alors de la solidarité nationale (article L. 114-5 du Code de l’action sociale et des familles). D’autre part, le Code de la santé publique exclut certains préjudices du mécanisme de solidarité nationale prévu par l’article L. 1142-1, notamment, ceux résultant d’actes de chirurgie esthétique dépourvus de finalité thérapeutique ou reconstructrice. Ces actes ont été exclus, par une loi de financement de la sécurité sociale, du champ des mécanismes d’indemnisation instaurés par la Loi Kouchner (article L. 1142-3-1 du Code de la santé publique). Cette intervention législative visait à mettre un terme à la jurisprudence de la Cour de cassation qui assimilait les actes de chirurgie esthétique à des actes de soins au sens de l’article L. 1142-1 du Code de la santé publique (Cass. 1re civ., 5 février 2014, n° 12-29.240).

Il faut toutefois rappeler que le législateur demeure soumis au cadre constitutionnel et ne peut s’affranchir des principes qui en découlent. A ce titre, le Conseil constitutionnel veille au respect des exigences entourant la responsabilité administrative et dispose du pouvoir d’apprécier souverainement la conformité des dispositions législatives à la Constitution. Cela implique notamment l’obligation de réparer les dommages résultant de l’action ou de l’inaction de l’administration. C’est dans cette logique qu’il a affirmé, dans la décision dite « amendement Tour Eiffel » du 13 décembre 1985, que « le principe d’égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d’exclure du droit à réparation un élément quelconque de préjudice indemnisable résultant des travaux ou de l’ouvrage public » (Conseil constitutionnel, 13 décembre 1985, n° 85-198 DC). Il admet néanmoins certaines limitations de responsabilité dès lors qu’elles ne présentent pas un caractère disproportionné. C’est ainsi qu’il a jugé conforme à la Constitution le dispositif « anti-Perruche » (Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, n° 2010-2 QPC), alors même qu’il exclut l’indemnisation de certains préjudices que les personnes concernées auraient pu, en principe, réclamer. Dans un autre domaine, il a également admis que le préjudice moral d’une personne expropriée puisse ne pas être indemnisé, ce qui constitue pourtant une véritable exclusion d’un chef de préjudice (Conseil constitutionnel, 21 janvier 2011, n° 2010-87 QPC). Cette jurisprudence montre donc que le législateur dispose d’une réelle marge d’appréciation pour restreindre l’indemnisation de certains préjudices, le Conseil constitutionnel laissant entendre que seules des limitations excessives seraient susceptibles d’être censurées.

Enfin, il convient d’évoquer la rupture du lien de causalité, qui permet à la personne publique de voir sa responsabilité atténuée, voire, totalement écartée, lorsqu’intervient une cause qui lui est étrangère. Premièrement, la faute de la victime ayant contribué à la réalisation du dommage entraîne nécessairement une exonération totale ou partielle de l’administration (CE, 4 avril 2016, n° 392287). Deuxièmement, le fait du tiers peut également être pris en considération : Le Conseil d’Etat a rappelé qu’il convient d’intégrer l’intervention d’un tiers dans l’analyse du préjudice, ce qui peut conduire à une exonération partielle ou totale de la personne publique en matière de responsabilité pour faute (CE, 14 mai 1986, Commune de Cilaos). Troisièmement, la force majeure, caractérisée par la réunion de trois conditions — l’imprévisibilité, l’irrésistibilité et l’extériorité — peut également exonérer l’administration, par exemple, à l’occasion d’une catastrophe naturelle (CE, 25 mai 1990, Abadie). Elle vaut aussi bien en matière de responsabilité pour faute qu’en matière de responsabilité sans faute. Quatrièmement, le cas fortuit, c’est-à-dire, une cause inconnue, qui se distingue de la force majeure et peut permettre à l’administration d’établir l’absence de faute de sa part, comme l’illustre l’affaire relative à la rupture du barrage de Malpasset (CE, 28 mai 1971, Département du Var c/ Ent. Bec frères).

Après avoir examiné les exclusions, tant jurisprudentielles que législatives, de la responsabilité administrative, il convient désormais d’analyser les conditions dans lesquelles la responsabilité personnelle des agents peut être engagée lorsque leur faute est détachable du service (B).

• La reconnaissance de la faute personnelle « détachable » du service

Depuis l’arrêt Pelletier du 30 juillet 1873, une distinction fondamentale est opérée entre la faute personnelle et la faute de service. Lorsqu’une faute personnelle est en cause, c’est le juge judiciaire, et non le juge administratif, qui est compétent pour connaître de l’action en réparation dirigée contre l’agent fautif, sur le fondement des règles du droit privé. Selon les conclusions du commissaire du gouvernement, Edouard Laferrière, la faute personnelle révèle « l’homme avec ses faiblesses, ses passions et ses imprudences » (conclusions sur Tribunal des conflits, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol). Elle se définit ainsi comme celle qui se détache suffisamment du service pour que le juge judiciaire puisse en constater l’existence sans porter d’appréciation sur le fonctionnement même de l’administration. A l’inverse, la faute de service est celle qui demeure si étroitement liée au service que son examen par le juge judiciaire impliquerait nécessairement une appréciation sur la marche de l’administration. Dès lors, en cas de faute personnelle, la victime peut agir contre l’agent fautif lui-même, dont la responsabilité personnelle sera engagée, puisqu’il n’y a alors aucune raison de faire supporter les conséquences de la faute à la personne publique.

La faute personnelle peut résulter de situations variées. Elle peut d’abord être commise en dehors du service et sans aucun lien avec celui-ci. C’est le cas, par exemple, d’un fonctionnaire de la sécurité publique qui, hors service, profite de son apparence ou de sa qualité pour faire interpeller une personne avec laquelle il entretient un différend d’ordre privé, altercation qui conduit au décès de cette dernière. Dans une telle hypothèse, seule la responsabilité personnelle de l’agent est engagée, et non celle de l’administration (CE, 23 juin 1954, Dame Veuve Litzler). Le Conseil d’Etat fournit une autre illustration de faute purement personnelle à propos d’un militaire qui, se rendant à son poste de garde, transporte son arme de service sans autorisation, la brandit pour saluer de manière amicale le gérant d’un restaurant et blesse mortellement celui-ci de façon accidentelle. Le juge administratif considère que ce comportement est totalement étranger au service et relève donc de la seule responsabilité personnelle de l’agent devant les juridictions judiciaires compétentes (CE, 13 juillet 1962, Dame Veuve Roustan). Même en l’absence d’intention de tuer, un tel comportement engage la responsabilité personnelle de l’agent en raison de son imprudence particulièrement grave. En droit pénal, les faits relèvent alors de l’homicide involontaire, qualification distincte de celle d’homicide volontaire et emportant un régime répressif différent.

Mais, la faute personnelle ne se limite pas aux actes commis hors du service. Elle peut également être commise dans l’exercice même des fonctions, tout en restant détachable du service, lorsque le comportement de l’agent révèle une préoccupation d’ordre personnel. Il s’agit alors, le plus souvent, d’une faute intentionnelle commise à l’occasion du service. On peut citer, par exemple, le cas d’un agent qui détourne des fonds publics à l’occasion d’un virement effectué dans le cadre de ses fonctions, ce qui caractérise une faute personnelle (CE, 21 avril 1937, Delle Quesnel). Il en va de même d’un maire qui délivre de faux certificats dans un but d’enrichissement personnel, sans même consulter les services municipaux (CE, 2 mars 2007, Société Banque commerciale de l’Océan Indien). De plus, la faute personnelle peut aussi se manifester dans l’exercice des fonctions lorsqu’elle traduit une intention particulièrement malveillante à l’égard du service ou des personnes en lien avec celui-ci (TC, 21 décembre 1987, Kessler). Ainsi, la volonté de se venger, l’animosité manifestée envers un usager ou encore l’hostilité à l’égard d’un collaborateur du service public peuvent caractériser une faute personnelle détachable du service (TC, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol ; TC, 14 janvier 1980, Techer c/ Pahon).

Par ailleurs, un agent public peut commettre, dans l’exercice de ses fonctions, une faute personnelle en raison de son exceptionnelle gravité. Plusieurs auteurs et grands juristes, à l’image d’Edouard Laferrière, ont identifié cette catégorie de faute en soulignant son caractère « inexcusable et impardonnable ». La décision emblématique en la matière est l’arrêt Dame Veuve Bernadas du Tribunal des conflits du 9 juillet 1953. A la suite de la période d’Occupation, un commissaire de police n’avait pas assuré une protection suffisante à l’égard d’une personne soupçonnée de collaboration avec le régime de Vichy, laquelle fut assassinée après avoir été violemment agressée dans les locaux mêmes de la police. L’arrêt du Conseil d’Etat Maurice Papon du 12 avril 2002 constitue également une illustration marquante de cette catégorie : La participation à la déportation de Juifs de France vers les camps de concentration, alors que l’intéressé occupait les fonctions de secrétaire général de la préfecture de la Gironde, a été regardée comme une faute personnelle détachable du service en raison de la gravité exceptionnelle et du caractère inexcusable des faits. S’il existe aujourd’hui une dissociation entre faute personnelle et faute pénale depuis l’arrêt Thépaz du 13 janvier 1935, il demeure possible, depuis l’arrêt Anguet du 3 février 1911, qu’une même affaire donne lieu à un cumul de fautes et donc, à une juxtaposition de responsabilités. L’affaire Maurice Papon en offre une illustration particulièrement nette, dès lors que la responsabilité personnelle de l’agent a été retenue parallèlement à celle de l’Etat, celui-ci ayant permis et facilité les opérations préparatoires aux déportations, indépendamment de toute contrainte directe de l’occupant allemand.

Enfin, la faute personnelle commise dans l’exercice des fonctions peut également résulter d’un excès de comportement. L’identification de cette catégorie demeure toutefois délicate et dépend étroitement des circonstances concrètes de l’espèce ainsi que de l’attitude précise adoptée par l’agent. Ainsi, la conduite, sous l’emprise de l’alcool, d’un véhicule appartenant à une personne publique et à l’origine d’un accident constitue une faute personnelle détachable du service : L’agent n’aurait jamais dû conduire un tel véhicule dans un tel état, ni consommer de l’alcool de manière aussi excessive dans l’exercice de ses fonctions (CE, 9 octobre 1974, Commune de Lusignan).

Marc Aurélien TEDGA

Titulaire d’une Licence 3 en Administration publique, parcours État à l’IPAG de l’Université de Poitiers (Centre universitaire de Paris-Nanterre).

Titulaire d’une Licence 3 Professionnelle en Droit public, parcours Administrations des collectivités territoriales à la Faculté de droit de l’Université Paris-Saclay (Vice-major de promotion 15/20).

Titulaire d’un BTS Systèmes numériques informatiques et réseaux (Académie de Versailles).

Est étudiant en Master 1 en Administration publique, parcours Gouvernance et Gestions publiques à l’IPAG de l’Université Paris-Nanterre.

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Domaines juridiques : droit administratif ; droit de l’Union européenne ; droit de la Convention européenne ; droit constitutionnel et des libertés fondamentales ; droit des services publics ; droit de la responsabilité administrative ; droit de la santé et droit civil.

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RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

I – Ouvrage généraux

• Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset, « Dictionnaire de droit administratif », 9^e édition – Lefebvre Dalloz, 2024

• Hafida Belrhali, « Responsabilité Administrative », 3^e édition –LGDJ, 2024
• Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvolvé, Bruno Genevois, « Les grands arrêts de la jurisprudence administrative », 25^e édition – Lefebvre Dalloz, 2025

II – Ouvrages spécialisés

• Hafida Belrhali, Sara Brimo, Anne Jacquemet-Gauché, « La responsabilité administrative : quel sens ? », AJDA 2022, p. 1473 [consulté le 1 février 2026]

• Alexandra Aderno, Elise Humbert, Agathe Delescluse, Elise Humbert, Thomas CHevandier, Jalil Wihlhelm, « La responsabilité administrative », Seban Associés Avocats, publié en 2023 [consulté le 4 février 2026]
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III – Textes juridiques et jurisprudences administratives, judiciaires, constitutionnelles et européennes

• Constitution du 22 Frimaire An VIII

• Constitution du 4 octobre 1958
• Conseil constitutionnel, 13 décembre 1985, Amendement Tour Eiffel, nº 85-198 QPC

• Conseil constitutionnel, 11 juin 2010, Loi Anti-Perruche, nº 2010-2 QPC

• Conseil constitutionnel, 21 janvier 2011, Expropriation Jacques S., nº 2010-87 QPC

• Conseil d’Etat, 11 janvier 1838, Duchâtellier, Recueil Lebon, p. 7

• Conseil d’Etat, 8 août 1844, Dupart, S. 1845. II. 58

• Conseil d’Etat, 6 décembre 1855, Rotschild, Recueil Lebon, p. 707

• Conseil d’Etat, 6 décembre 1855, Gloxin, Recueil Lebon, p. 709

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• Conseil d’Etat, 21 juin 1895, Cames, conclusions Jean Romieu, S. 1897. III. 35

• Conseil d’Etat, 13 janvier 1899, Lepreux, Recueil Lebon, p. 18

• Conseil d’Etat, 10 février 1905, Tomaso Grecco, n° 10365

• Conseil d’Etat, 3 février 1911, Anguet, Recueil Lebon, p. 146

• Conseil d’Etat, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers, n° 62273

• Conseil d’Etat, 30 novembre 1923, Couitéas, n° 38284 et n° 48688

• Conseil d’Etat, 13 mars 1925, Clef, Recueil Lebon, p. 266

• Conseil d’Etat, 21 avril 1937, Delle Quesnel, n° 54.934

• Conseil d’Etat, 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette, n° 51704

• Conseil d’Etat, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine, n° 74725 et n° 74726

• Conseil d’Etat, 24 juin 1949, Consorts Lecomte, n° 87335

• Conseil d’Etat, 23 juin 1954, Dame Veuve Litzler, Recueil Lebon, p. 376

• Conseil d’Etat, 13 juillet 1962, Dame Veuve Roustan, n° 51571

• Conseil d’Etat, 22 février 1963, Commune de Gavarnie, n° 50438

• Conseil d’Etat, 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique, n° 50515

• Conseil d’Etat, 3 décembre 1969, Hubert, n° 73555

• Conseil d’Etat, 28 mai 1971, Département du Var c/ Ent. Bec frères, n° 76216

• Conseil d’Etat, 26 janvier 1973, Ville de Paris c/ Sieur Driancourt, n° 84768

• Conseil d’Etat, 9 octobre 1974, Commune de Lusignan, n° 90999

• Conseil d’Etat, 29 décembre 1978, Darmont, n° 96004

• Conseil d’Etat, 2 juillet 1982, Mlle R., n° 23141

• Conseil d’Etat, 20 mars 1985, Commune de Villeneuve-le-Roi c/ Époux Ruby, n° 33848

• Conseil d’Etat, 14 mai 1986, Commune de Cilaos, n° 45296, n° 45297, n° 45298 et n° 45299

• Conseil d’Etat, 13 mai 1987, Aldebert, n° 50876

• Conseil d’Etat, 20 octobre 1989, Nicolo, n° 108243

• Conseil d’Etat, 25 mai 1990, Abadie, n° 39460 et n° 39497

• Conseil d’Etat, 27 juillet 1990, Bourgeois, n° 44676

• Conseil d’Etat, 10 avril 1992, Époux V., n° 79027

• Conseil d’Etat, 12 avril 2002, Maurice Papon, n° 238689

• Conseil d’Etat, 28 juin 2002, Garde des Sceaux c/ Magiera, n° 239575

• Conseil d’Etat, 23 mai 2003, Mme Chabba, n° 244663

• Conseil d’Etat, 11 février 2005, GIE AXA Courtage, n° 252169

• Conseil d’Etat, 2 novembre 2005, Société coopérative agricole Ax’ion, n° 266564

• Conseil d’Etat, 1er février 2006, ministre de la Justice c/ MAIF, n° 268147

• Conseil d’Etat, 2 mars 2007, Société Banque commerciale de l’Océan Indien, n° 283257

• Conseil d’Etat, 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522

• Conseil d’Etat, 9 juillet 2007, Delorme, n° 281205

• Conseil d’Etat, 9 juillet 2008, Garde des Sceaux c/ M. Boussouar, n° 306666

• Conseil d’Etat, 8 avril 2009, M. et Mme Laruelle, n° 311434

• Conseil d’Etat, 17 juillet 2009, Ville de Brest, n° 295653

• Conseil d’Etat, 21 mars 2011, Krupa, n° 306225

• Conseil d’Etat, 16 mai 2011, Mme Beaufils, n° 318501

• Conseil d’Etat, 19 juillet 2011, Bégnis, nº 335625

• Conseil d’Etat, 30 janvier 2013, Michel Imbert, n° 339918

• Conseil d’Etat, 8 octobre 2014, SIVOM de Saint-François-Longchamp Montgellafrey, n° 370990

• Conseil d’Etat, 4 avril 2016, n° 392287

• Conseil d’Etat, 7 juin 2017, Sté Le Muselet Valentin, n° 386627

• Conseil d’Etat, 24 décembre 2019, Sté Paris Clichy, n° 425981

• Conseil d’Etat, 24 décembre 2019, Sté hôtelière Paris Eiffel Suffren, n° 425983

• Conseil d’Etat, 24 décembre 2019, M. Laillat, n° 428162

• Convention européenne des droits de l’homme, « Article 6 portant principe d’un procès équitable », adoptée le 3 septembre 1953

• Cour de Cassation, 1^re civile., 5 février 2014, n° 12-29.140

• Cour de Justice des Communautés Européennes, 19 novembre 1991, Andrea Francovich et Danila Bonifaci et autres c. République italienne, n° C‑6/90 et n° C‑9/90

• Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789

• Loi ordinaire du 9 avril 1898 sur les responsabilités des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail

• Loi ordinaire n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution

• Loi ordinaire n° 96-393 du 13 mai 1966 relative à la responsabilité pénale pour des faits d’imprudence ou de négligence
• Loi ordinaire n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels

• Loi ordinaire n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé

• Loi ordinaire n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

• Loi ordinaire n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures

• Loi ordinaire n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé

• Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, n° 00012

• Tribunal des conflits, 8 février 1873, Pelletier, n° 00035

• Tribunal des conflits, 8 février 1873, Dugave et Bransiet, Recueil Lebon, 1^er supplément, p. 70

• Tribunal des conflits, conclusions de Édouard Laferrière, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, Recueil Lebon, p. 437

• Tribunal des conflits, 29 février 1908, Feutry, n° 00624

• Tribunal des conflits, 14 janvier 1935, Thépaz, n° 00820

• Tribunal des conflits, 9 juillet 1953, Dame Veuve Bernada, Recueil Lebon, p. 593

• Tribunal des conflits, 14 janvier 1980, Techer c/ Pahon, n° 02154

• Tribunal des conflits, 21 décembre 1987, Kessler, n° 02510