Elu dès le premier tour le 15 mars 2026 avec 50,77 % des suffrages, Bally Bagayoko (notre photo), nouveau maire de Saint-Denis (93) et apparenté à La France insoumise (LFI), a récemment annoncé son intention de mettre en œuvre le programme politique pour lequel il a été légitimement choisi par les électeurs de la commune. Dans un premier temps, il souhaite retirer les LBD (lanceurs de balles de défense) de l’équipement de la police municipale ; et dans un second temps, il envisage également l’abandon des pistolets automatiques dont ces agents sont dotés, même si cette seconde mesure demeure, à ce stade, à l’état d’hypothèse. Au regard de ces annonces, la question juridique qui se pose, est celle de savoir si le maire d’une commune est juridiquement compétent pour prendre de telles mesures sans s’exposer à un contentieux administratif ? De plus, il est pertinent de s’interroger sur les stratégies politiques que le gouvernement pourrait mettre en œuvre pour s’opposer à une telle mesure, dans un contexte marqué par la montée de l’insécurité en France, sans parler des éventuelles oppositions manifestées par les policiers municipaux.

I – Une compétence constitutionnelle et législative reconnue au maire en matière de gestion locale

Conformément à l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Cela signifie que les communes peuvent pleinement agir dans le cadre des compétences que leur confère le législateur afin d’édicter toute mesure nécessaire à la préservation d’un intérêt public local. En effet, l’article L. 2212-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs ». Ainsi, en l’état du droit, le maire peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à l’organisation et au fonctionnement de sa police municipale, d’autant plus qu’il dispose de pouvoir de police administrative, lui conférant de plein droit la gestion de la sécurité locale. Dès lors, le maire de Saint-Denis peut légalement décider de retirer les LBD, voire, de désarmer sa police municipale, sans que l’Etat puisse, en principe, s’y opposer directement. Dès lors, pourquoi l’annonce de cette orientation politique expose-t-elle aujourd’hui le maire de Saint-Denis à une vive controverse médiatique et politique ? L’Etat dispose-t-il de leviers juridiques lui permettant de contraindre les intentions du maire de Saint-Denis ?

II – Des moyens législatifs et jurisprudentiels pour faire barrage à la politique du maire de Saint-Denis

En réalité, malgré le silence actuel de la loi, le gouvernement dispose de moyens d’action pour faire obstacle à une telle orientation politique. En premier lieu, le ministre de l’Intérieur pourrait prendre l’initiative de faire évoluer le cadre législatif en vigueur. En effet, l’exécutif conserve la faculté de déposer un projet de loi devant le Parlement afin d’imposer aux maires l’obligation de doter leur police municipale de certains équipements, tels que les LBD ou les pistolets automatiques. Une telle réforme pourrait, en pratique, recueillir une majorité à l’Assemblée nationale si plusieurs groupes politiques, tels que Renaissance, Horizons, Les Républicains et le Rassemblement national, décidaient de soutenir conjointement un tel texte. A supposer même qu’elle rencontre des difficultés à l’Assemblée nationale, une telle initiative pourrait également trouver un écho favorable au Sénat, dont la majorité demeure, à ce jour, orientée à droite.

Par ailleurs, le préfet de département, placé sous l’autorité du ministre de l’Intérieur, peut également faire obstacle à la politique municipale conduite par le maire de Saint-Denis. En effet, conformément à l’article L. 2131-6 du CGCT, le représentant de l’Etat dans le département exerce le contrôle de légalité des actes pris par les autorités municipales. A ce titre, lorsqu’il estime qu’un acte d’une collectivité est entaché d’illégalité, il est habilité à le déférer devant le tribunal administratif afin d’en obtenir l’annulation. La difficulté soulevée ici n’est donc pas uniquement juridique ; elle est aussi, et peut-être surtout, politique. Il est en effet permis de penser que des déférés préfectoraux seraient systématiquement portés devant le tribunal administratif, dans l’espoir, pour l’Etat, d’obtenir une décision favorable et, à terme, de faire évoluer la jurisprudence, car il convient de relever que, parmi les quelque 34 000 communes françaises, de nombreux maires ont déjà eu à dénoncer des déférés préfectoraux dirigés contre des actes pourtant conformes au droit, introduits devant le tribunal administratif pour des considérations essentiellement politiques, au moyen d’arguments juridiques parfois très éloignés de l’objet même de l’acte litigieux. D’ailleurs, le ministre de l’Intérieur s’est dit « extrêmement attentif aux décisions qui pourront être prises par un certain nombre de municipalités. En définitive, il ne serait guère surprenant que l’Etat adopte, dans cette affaire, une attitude particulièrement intrusive. Il faut rappeler que le ministère de l’Intérieur est, au premier chef, chargé des impératifs de sécurité nationale et qu’il lui appartient, à ce titre, de s’opposer aux politiques locales susceptibles de contrarier l’exercice de ses missions. En l’espèce, une telle vigilance serait d’autant moins étonnante à l’égard de la commune de Saint-Denis, qui apparaît comme l’une des communes les plus exposées à la délinquance, avec un taux de criminalité de l’ordre de 106,2 pour 1 000 habitants en 2024, soit environ, le double de la moyenne nationale, selon des données établies à partir des statistiques du ministère de l’Intérieur.

III – Une contestation des policiers municipaux susceptible de produire des effets juridiques défavorables à leur égard ?

Si ce « désarmement » semble largement impopulaire au sein de la police municipale de Saint-Denis, plusieurs sources médiatiques, à supposer qu’elles soient fiables, affirment que plus des trois quarts des agents municipaux auraient déjà demandé leur mutation. La réaction du maire de Saint-Denis ne s’est pas fait attendre, affirmant que : « Les fonctionnaires sont avant tout des gens qui répondent à une commande politique », avant d’ajouter : « Celles et ceux qui, pour des tas de raisons qui peuvent les regarder d’ailleurs, ne sont pas en phase avec le projet politique, forcément, ils partiront ». Des propos qui ont, une fois encore, suscité un vif emballement médiatique et politique à l’encontre de Bally Bagayoko. Cependant, force est de constater que le maire de Saint-Denis n’a pas entièrement tort. En effet, si les agents publics disposent d’une certaine liberté d’opinion, celle-ci demeure encadrée par l’article L. 111-1 du Code général de la fonction publique (CGFP) ; surtout, ils restent soumis à des obligations de neutralité et de réserve. La jurisprudence a d’ailleurs déjà admis des sanctions disciplinaires à l’encontre d’agents du service public ayant manifesté publiquement leur opinion à l’égard des politiques publiques conduites par des autorités administratives (CE, 15 janvier 1935, Bouzanquet) ; (CE, 13 mars 1953, Sieur Teissier) ; (CE, 28 mai 1954, Sieur Barel). Dès lors, le maire de Saint-Denis pourrait parfaitement engager une action disciplinaire à l’encontre des policiers municipaux qui méconnaîtraient ces exigences jurisprudentielles (neutralité et réserve).

Cependant, face au propos de Bally Bagayoko, le ministre des Comptes publics, David Amiel, n’a pas manqué de le rappeler à l’ordre. En effet, le ministre a affirmé que : « Ecarter un agent pour des motifs politiques serait entachée d’illégalité et pourrait être suspendue ou annulée par le juge administratif » ajoutant par la suite que les mobilités des agents territoriaux pourraient « relever du harcèlement moral ». « Leur loyauté (des agents municipaux) à l’égard de l’institution ne se confond en aucun cas avec l’adhésion partisane ni avec l’alignement idéologique ». A vrai dire, l’approche du ministre n’est pas entièrement exhaustive. En effet, la législation comme la jurisprudence admettent qu’un agent puisse faire l’objet d’une mobilité lorsqu’une sanction disciplinaire est prononcée par une autorité administrative. Encore faut-il, bien entendu, que cette sanction ne présente aucun caractère discriminatoire et qu’elle soit dûment justifiée en fait comme en droit (cf. art. L. 211-1 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration). En l’espèce, une sanction disciplinaire fondée sur un manquement au devoir de réserve ne saurait, en elle-même, être regardée comme une sanction discriminatoire de nature à entraîner son annulation par le tribunal administratif, puisque la jurisprudence antérieure a déjà tranché cette question. En revanche, le ministre pourrait avoir raison dans l’hypothèse où, si un agent sanctionné parvient à démontrer que la mesure prise à son encontre procède en réalité d’une discrimination, alors oui, la sanction disciplinaire ferait naturellement l’objet d’une annulation contentieuse, avec des indemnités pour les préjudices moraux subis !

En réalité, je pense à titre personnel, que les stratégies dont pourraient se prévaloir les policiers municipaux pour contester la politique du maire de Saint-Denis, sans toutefois s’exposer à d’éventuelles poursuites disciplinaires ni à un contentieux administratif, seraient de prioriser le dialogue social avec les différentes instances de concertation, dont le rôle a été renforcé par la loi du 6 août 2019. Par ailleurs, pour lutter contre cette politique, les policiers municipaux pourraient également invoquer l’article 5-6 du décret du 28 mai 1982, lequel leur reconnaît un droit de retrait lorsqu’ils ont un motif raisonnable de penser qu’une situation de travail présente un danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé. A cet égard, ils pourraient soutenir que le désarmement de la police municipale est susceptible de les exposer à des risques pour leur condition physique, mentale ou sanitaire, étant donné que la commune de Saint-Denis figure parmi les plus dangereuses de France. Bien évidemment, en tant que juriste de formation, je n’encourage absolument pas cette méthode, et je pense qu’il est impératif de privilégier le dialogue social et la médiation en cas de litige.

Marc Aurélien TEDGA

Titulaire d’un BTS Systèmes numériques informatiques et réseaux (Académie de Versailles).

Titulaire d’une Licence 3 en Administration publique, parcours Etat à l’IPAG de l’Université de Poitiers (Centre universitaire de Paris-Nanterre).

Titulaire d’une Licence 3 Professionnelle en Droit public, parcours Administrations des collectivités territoriales à la Faculté de droit de l’Université Paris-Saclay (Vice-Major de promotion 15/20).

Est étudiant en Master 1 en Administration publique, parcours Gouvernance et Gestions publiques à l’IPAG de l’Université Paris-Nanterre.

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RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

I – Textes juridiques et jurisprudences administratives

• Conseil d’Etat, 15 janvier 1935, Bouzanquet, n° 40842

• Conseil d’Etat, 13 mars 1953, Teissier, n° 07423

Conseil d’Etat, 28 mai 1954, Barel, n° 28238

• Décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique

• Loi ordinaire n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires

• Loi ordinaire n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique